小城镇指的是一种正在从乡村性的社会变成多种产业并存的向着现代化城市转变中的过渡性社区( 1996, 费孝通) 。在客观上它处于城乡过渡的中介状态, 其定位在城市之未, 乡村之首。同乡村相比, 小城镇是一种发展和进化了的高级形态, 是一种以非农产业人口和非农产业活动为主体组成的社区, 在地域、人口、经济、文化、环境等方面既同乡村保持密切联系, 又有明显区别。同城市相比, 小城镇又具有更多的“ 乡土气息”, 其经济的集聚程度、结构的现代化程度、集聚所导致的效应均不如城市明显。
本溪市现有建制镇、乡集镇46 个,其中设镇建制的县城2 个,分别为小市镇与桓仁镇,1998 年人口分别为6.9 万人、6.4 万人,在某种程度上这两个县城镇更接近“ 小城市” 的标准( 虽然目前关于“ 小城市”的标准尚无定论) 。其它乡镇44 个, 其中万人以上大镇为3 个。因此根据本溪实际情况,本文所指小城镇的概念为建制镇和集镇, 而不包括设镇建制的县城镇。
一、发展小城镇的意义
社会学家费孝通曾提出过“ 小城镇大问题”的命题, 引发了理论界对小城镇的关注; 在八十年代中共中央提出建设小城镇是一个“ 大政策”, 有力地促进了各地小城镇的飞速发展; 党的十五届三中全会进一步指出小城镇“ 大战略”, 再一次强调了小城镇建设与发展的重要意义。小城镇的发展已迎来了一个大好的机遇, 机遇与挑战并存, 能否抓住机遇,关键在于是否善于迎接挑战, 其中最重要的是要实现观念的转变, 充分认识到发展小城镇的重要意义。
* 发展小城镇是推进城镇化的重要途径;
* 发展小城镇是缩小城乡差别,实现城乡一体化的重大举措;
* 发展小城镇是实现农村现代化的必由之路。
二、小城镇规划发展中的困惑
从我国城镇发展的方针可以看出, 小城镇的地位和作用十分突出,尤其是改革开放以来, 小城镇更是得到了迅猛的发展。但在当前小城镇的规划与建设中也存在许多问题, 面临着不解的困惑, 如不及早解决, 必将影响小城镇的健康发展。
1、小城镇规划标准的混乱性
我国《城市规划法》第三条规定:“ 本法所称城市, 是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。“ 也就是说建制镇的规划按《城市规划法》执行。而国家《村镇规划编制办法》( 试行) 第二条规定:“ 本办法适用于村庄、集镇, 县城以外的建制镇可以按照本办法执行”。这就产生了小城镇规划的双重标准, 要么完全照搬城市规划的作法, 要么按照农村居民点来规划小城镇, 由此产生了“ 农村不象农村, 城市不象城市”的局面。
2、缺乏成熟的规划理论与方法
从八十年代中共中央提出建设小城镇是一个“ 大政策” 至今近20多年时间里, 小城镇尚未形成独立的体系。目前对小城镇发展和规划的理论研究极为薄弱, 大多停留在对小城镇地位、前景、政策等方面的论述, 缺少把小城镇作为同城市和乡村并列的独特社会经济现象进行理论建构的探索。
3、小城镇人均建设用地偏高
从本溪市近几年所编制的小城镇规划看, 人均建设用地指标偏高, 无形当中造成了土地资源的浪费。这一方面反映出本溪市小城镇规模过小, 另一方面也表明规划对小城镇建设用地控制不力, 许多乡镇农村居民点布局过于分散, 并且小城镇土地使用方式还处于农村粗放型向城市集约型过渡的中间状态, 使得小城镇建设用地利用率不高。
4、缺乏小城镇发展的新型管理机制
小城镇在政策制定、机制形成过程中由于受二元经济社会结构的影响, 产生了许多的不协调。此外在土地制度改革、户籍制度改革、行政区划调整等方面改革步伐落后于小城镇发展, 在一定程度上阻碍了小城镇健康协调的发展。
三、小城镇规划发展趋势
2000 年6 月《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》中明确了发展小城镇必须坚持的指导原则:“ 尊重规律, 循序渐进”、“ 因地制宜, 科学规划”、“ 深化改革, 创新机制”、“ 统筹兼顾, 协调发展”。而在党的十六届五中全会和“ 十一五”规划中明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。要建设好小城镇, 促进小城镇健康发展, 首先必须规划好小城镇。因此小城镇规划必须摆脱模仿、抄袭大城市规划的阴影, 创造与时俱进的小城镇规划理论体系与方法是当务之急。
1、加强小城镇规划编制与建设标准的研究
作为同城市和乡村并列的独特社会经济现象的小城镇, 需要强化规划标准的制定。在这方面规划界作了许多有益的探索。作为科技部、建设部的科技基础性重点研究项目《小城镇规划标准研究》已由中规院、中国建筑技术研究院等院校研究完成, 现已形成初步方案。相信在不久的将来小城镇规划编制及建设将能做到有章可循。
2、建构小城镇规划理论体系
面对发展机遇与挑战, 小城镇必须建构自己的规划理论体系, 必须在小城镇多元投资体制、小城镇发展机制、条件、制度及乡镇企业与小城镇发展、剩余劳动力转移与小城镇发展、大中城市对小城镇的辐射带动等方面进行深层次的专题研究, 只有这样才有利于揭示规律, 才能够形成小城镇独特的规划理论体系, 切实促进小城镇健康发展。
3、进行行政区划调整, 实现区域重组, 促进中心镇发展壮大
撤乡并镇是当前我国行政区划调整的热点, 它不仅能够扩大小城镇规模, 增强小城镇发展潜力, 而且还能精简机构, 提高政府机构工作效率。
目前我市40 余个乡镇平均人口规模仅为0.3 万人左右, 乡镇规模过小已严重制约了各方面发展, 其直接后果是“ 小而全”重复建设, 形不成真正的城市生活, 第三产业难以发育。因此必须调整行政区划, 通过撤乡并镇, 撤点并村, 实现合理的区域空间调整, 实现资源优化配置, 集中资金与力量扶持中心镇发展, 培植新的生长点, 这在经济发展的初级阶段是重要的对策之一。
4、突出小城镇特色
我们所指小城镇特色, 包括三个层次含义: 首先是指小城镇不同于城市, 它不是城市的简单缩影, 而是要充分体现其地位及构成特征; 其次小城镇应是本地区传统文化、自然风貌以及经济、社会等方面优势的体现。如江南水乡小镇充分体现出江南传统文化与自然优势, 形成独特的地区特色; 第三, 小城镇应具有区别于本地区其它小城镇的特色, 这就应充分研究其自身的职能特征以及在宏观区域范围内所处的地位, 在继承文脉基础上不断创新。
5、机制创新
首先是进行户籍制度改革。引导人口与生产要素向城镇集聚, 鼓励和引导更多农民进镇就业和居住。其次进行土地制度改革。要在农村实行第二次‘ 土改’, 将农民实际上拥有的土地使用权变成合法的有保障的土地所有权, 建立城乡一体的房地产市场, 允许土地及其附着物可以合法的出售、出租、抵押、传承和馈赠。这样一方面农民进城从事其它产业, 则可卖掉土地作为进城资本, 从而使得农民不论进入哪一级城市都不再是城市的负担而是城市的动力, 另一方面也有助于对农民原宅基地、住房的处理, 而不会使农民在城市拥有住房也不放弃农村原宅基地, 便于土地尽快得到重新利用。
四、本溪市小城镇规划发展对策
为促进本溪市小城镇健康发展,应着重做好以下几方面工作:
1、积极稳妥做好行政区划调整工作, 加快撤乡并镇实施步伐
由于撤乡并镇工作归民政部门管理, 在具体操作与实施中涉及到政治、经济、社会、土地、规划等多个方面, 容易使各部门政策目标之间产生矛盾。从浙江、江苏等撤乡并镇工作做得较好的省的经验来看, 他们是重点抓了县域城镇体系规划, 认为县域城镇体系规划是本地区经济社会健康有序发展的客观需要, 其规划成果也成为了全省行政区划调整的重要依据。
我们认为, 由于规划部门所具有的专业学科优势, 在经济社会和空间发展等方面通过科学规划, 可使各类城镇形成产业布局、空间格局、功能分工、基础设施建设、环境资源保护等有机联系的城镇群体。因此当务之急是由规划部门尽快编制出县、市域城镇体系规划, 并以此作为各县、区行政区划调整的主要依据。
2、大力促进中心镇发展壮大
中心镇是指在一定地域范围内能起到“ 中心”作用, 其发展潜力好于一般乡镇的建制镇。从区域经济社会发展的角度看, 中心镇一般为县域范围内的次中心, 区位优越, 交通发达, 市政基础设施较为完善。中心镇在加快小城镇建设、促进农村经济社会发展等方面起到举足轻重的作用。
确定出中心镇后应着手从经济、社会、城镇建设、科技、环保等方面制定中心镇发展目标, 并提出其空间发展构想, 为中心镇规划建设及发展方向提供依据。此外在政策措施方面可采取“ 限制发展条件, 保障生存条件,创造集聚条件”, 既对被撤并乡镇在保障其生存条件前提下, 通过资金、土地等有关政策对其加以控制, 而在中心镇发展方面通过土地制度改革( 如耕地货币化、土地入股) , 获得城镇户口、就业、上学等户籍制度改革及建立健全农村社会保障体系等政策倾斜为中心镇发展创造条件。
3、切实提高小城镇规划水平
首先要转变观念, 认识到发展小城镇的意义; 其次要掌握最新的小城镇规划动态, 努力学习小城镇规划的新理论、新方法, 并在规划中加强“ 区域观念”、“ 整体观念”、“ 可持续发展观念”, 使规划原则的“ 钢性”与灵活的“ 弹性”相结合, 增强小城镇规划的可操作性和指导性; 第三, 亟需提高村镇规划建设管理人员素质。
4、创造具有辽东山区特色的小城镇
“ 特色将带来发展, 特色就是生命力”。本溪市地处辽宁东部山区,山、水是本溪市小城镇景观的两大元素, 同时本溪市又是一个多民族地区,满、朝、回、蒙等民族占有相当比重, 这种不同民族生产生活的发展差异, 不同民族的风情习俗和景观风貌, 都给创造辽东山区特色小城镇提供了素材。因此本溪市小城镇的特色在于其多民族文化气息、小巧近人的规模尺度和山环水绕的山区田园风光, 要充分体现本地域特色与文化传统, 将山水自然的田园绿意巧妙地组织进居住环境之中, 构筑人与自然的和谐关系,在继承文脉的基础上不断改造、创新、保护和利用。
